Sông Tsurumi dài 42.5 km với diện tích lưu vực là 235 km2 chảy từ thành phố Machida, Tokyo, qua thành phố Yokohama và thành phố Kawasaki của tỉnh Kanagawa, nằm trong Vịnh Tokyo. Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý và bảo trì sông ở các khu vực đô thị thuộc hạ lưu, còn tỉnh Kanagawa, chính quyền thành phố Tokyo và thành phố Yokohama chịu trách nhiệm về các khu vực thượng lưu và trung lưu, tùy theo vị trí của từng khu vực. Lưu vực sông Tsurumi có quy mô nhỏ, xếp thứ 106 về diện tích lưu vực trong số 109 sông loại A trong hệ thống sông ở Nhật Bản, nhưng dân số (2,16 triệu người) lại đứng thứ 8 với mật độ dân số cao nhất.

Đô thị hóa có tác động tiêu cực đến kiểm soát lũ từ hai khía cạnh. Thứ nhất, sự phát triển mới của những vùng đất thường xuyên bị ngập lụt (vùng trũng thấp) khiến số người và tài sản bị ảnh hưởng cũng tăng lên. Thứ hai, kè và đê mới trên đất nông nghiệp và những khu đất trống trên thượng nguồn làm tăng lượng nước chảy xuống hạ lưu vào các khu đô thị hiện có, khiến cho nước chảy vào các khu vực này nhanh hơn do nước mưa không thể thấm xuống nền bê tông và thêm phần nước ngập trước đây không có chỗ thoát. Tình trạng lũ lụt tại lưu vực sông Tsurumi trở nên nghiêm trọng hơn do những yếu tố này.

Trên thực tế, trong cả hai năm 1958 và 1966, thời kỳ kinh tế tăng trưởng mạnh, khoảng 20.000 ngôi nhà đã lần lượt bị lũ nhấn chìm. Mặc dù sông Tsurumi được xác định là sông loại A vào năm 1967 rồi được chính phủ cải tạo để tăng mức độ an toàn, phân tích dữ liệu quan trắc sau đó về trận lụt năm 1976 cho thấy cả quy mô và tốc độ lũ ở đây đều rất nghiêm trọng. Những tác động bất lợi của quá trình đô thị hóa xuất hiện nhanh hơn những nỗ lực cải tạo dòng sông. Ngoài ra, do chưa cân nhắc đến các biện pháp kiểm soát lũ trên quy mô toàn lưu vực, tại sông Hayabuchi, phụ lưu của sông Tsurumi, chiều rộng trên thượng nguồn do thành phố Yokohama quản lý rộng gấp ba lần chiều rộng của phần hạ lưu do chính phủ quản lý. Con sông này ở trong tình trạng tồi tệ đến mức người ta cho rằng nó sẽ bị tràn bờ khi xảy ra lũ.

Tháng 7 năm 1976, Ủy ban Phòng chống thảm họa nước lưu vực sông Tsurumi được thành lập. Ủy ban do Giáo sư Yoshikawa của Viện Công nghệ Tokyo làm chủ tịch và có sự tham gia các học giả khác. Dựa trên nhận thức chung rằng quá trình đô thị hóa ảnh hưởng tiêu cực dẫn đến những thiệt hại về lũ lụt, họ đã quyết định sẽ tham gia vào bất kỳ vấn đề nào có thể ảnh hưởng đến các biện pháp ứng phó với lũ lụt.

Báo cáo tạm thời của ủy ban vào tháng 6 năm 1977 chỉ ra rằng các nhà phát triển đô thị nên có các công trình trữ nước mưa cho khu vực và khi họ khai hoang đất trống và các cánh đồng nông nghiệp, cần thực hiện các biện pháp để ngăn lượng nước mưa tại đó chảy vào khu vực đô thị. Việc thảo luận chi tiết và chủ động của ủy ban với những người có trách nhiệm ở các thành phố đã mang lại các biện pháp hiệu quả, được áp dụng tại từng đô thị thông qua các hướng dẫn.

Năm 1979, quy định ‘Sông áp dụng các biện pháp kiểm soát lũ toàn diện' đã được thiết lập và các sông được chỉ định có nghĩa vụ phải lập 'Kế hoạch cải thiện lưu vực sông' cho các biện pháp toàn diện, để đổi lấy khoản đầu tư ngân sách ưu tiên. Năm 1979, sông Tsurumi trở thành sông đầu tiên ở Nhật Bản được chỉ định cho các biện pháp kiểm soát lũ lụt toàn diện, và vào năm 1981, Kế hoạch cải thiện lưu vực sông Tsurumi đã được xây dựng, mang lại tiến bộ ổn định hơn trong áp dụng các biện pháp kiểm soát lũ như lắp đặt hệ thống điều tiết cho các hồ chứa và các công trình trữ nước trong lưu vực (Kế hoạch cải tạo lưu vực sông Tsurumi mới năm 1989). 

Ngoài ra, với việc ban hành ‘Luật về các biện pháp phòng chống thiệt hại do lũ đối với sông đô thị’ năm 2004, luật pháp quy định rằng các hoạt động xây dựng trên một quy mô nhất định có thể cản trở sự thấm nước mưa đều phải được cấp phép. Thêm vào đó, khái niệm về các biện pháp kiểm soát dòng chảy được quy định trong Kế hoạch cải tạo lưu vực sông Tsurumi đã được tổ chức lại thành ‘Kế hoạch cho các biện pháp ứng phó với thiệt hại do lũ ở lưu vực sông Tsurumi' năm 2007 dựa trên luật này với cơ sở pháp lý cuối cùng được công nhận. Các biện pháp ứng phó được thúc đẩy mạnh mẽ hơn và nỗ lực của các tổ chức liên quan cũng được giám sát.

Vì vậy, việc kiểm soát dòng chảy mà ban đầu chỉ được xúc tiến nhờ sự hướng dẫn của chính quyền địa phương, dần dần đã được thực hiện nhiều hơn với sự hỗ trợ của các hệ thống quy định. 

Ví dụ chứng minh kết quả cho những nỗ lực này là số lượng hồ điều tiết chứa nước mưa là khoảng 3.300 vào năm 2002, 4.000 vào năm 2007, và tiếp tục tăng lên khoảng 5.000 vào năm 2019 (khi cơn bão Hagibis đổ bộ vào miền Đông Nhật Bản). Tổng dung lượng lưu trữ lên tới khoảng 3,1 triệu m3, tương đương với 0,8 lần dung tích của khu chậm lũ đa năng sông Tsurumi (với dung tích lưu trữ 3,9 triệu m3) sẽ được nói đến dưới đây. Các biện pháp khác cũng đang được thực hiện, chẳng hạn như việc xây dựng các công trình chứa và thấm nước mưa ngầm trong các cơ sở hạ tầng công cộng như trường học, công viên và nhà cộng đồng, và các vỉa hè để nước mưa thấm ngầm trên các tuyến đường.

Quá trình đô thị hóa phát triển đáng kể tại lưu vực sông Tsurumi trong thời kỳ Tăng trưởng kinh tế ở mức cao, nhưng như đã đề cập ở trên, sự phát triển mới của các khu vực trũng thấp hay bị ngập lụt có thể làm tăng số người và tài sản bị ảnh hưởng. Theo Luật quy hoạch thành phố ban hành năm 1968, thành phố Yokohama đã xác định "khu vực đô thị hóa" (khu vực thúc đẩy quá trình đô thị hóa) và "khu vực kiểm soát đô thị hóa" (khu vực hạn chế phát triển để kiểm soát quá trình đô thị hóa) vào năm 1970, và tại thời điểm đó một phần của vùng đất thấp dọc theo trung lưu sông Tsurumi đã bị đưa vào 'khu vực kiểm soát đô thị hóa' để kiểm soát sự phát triển. Sau đó, cứ vài năm, việc xác định khu vực này được xét lại một lần, nhưng những vùng đất thấp đó vẫn liên tục bị đưa vào khu vực kiểm soát đô thị hóa. Mặc dù nằm ngay cạnh các khu dân cư, khu vực này vẫn chưa phát triển và được bao phủ bởi các cánh đồng lúa, góp phần ngăn chặn thiệt hại do lũ lụt gây ra. Và vào năm 1981, khi Kế hoạch cải tạo lưu vực sông Tsurumi được soạn thảo, bản đồ hồ sơ ngập lụt (hiển thị các khu vực bị ngập do lũ năm 1966 và 1976) đã được chuẩn bị, và sau đó là bản đồ rủi ro lũ lụt dựa trên mô phỏng. Những nỗ lực này được thực hiện một cách đều đặn. 

Bên cạnh đó, các công trình quy mô lớn cũng được thực hiện ở khu vực sông. Một trong số đó là việc nạo vét quy mô lớn ở hạ lưu sông Tsurumi, được thực hiện trong 9 năm kể từ năm 1979. Việc nạo vét này được thực hiện vì khó có thể mở rộng lòng sông do các khu đô thị dày đặc nằm dọc hạ lưu sông. Tuy nhiên, sông Tsurumi có nhiều cầu cũ, thấp bắc qua và các tàu nạo vét lớn không thể đi vào sông, vì vậy một tàu nạo vét đặc biệt đã được chế tạo để có thể đi qua các cây cầu. Và do việc vận chuyển đất, cát phải đi qua một tuyến đường biển nên các đường ống bơm đã được đặt dưới lòng sông, đáy biển từ điểm nạo vét ở sông Tsurumi đến khu cầu cảng đang thi công tại cảng Yokohama. Nhờ những cải tiến này, công việc nạo vét đã hoàn thành đúng tiến độ và giúp lưu lượng dòng chảy về hạ lưu tăng gần gấp đôi (từ khoảng 500 m3/s trước đây lên 950 m3/s sau công trình).

Dự án lớn tiếp theo sau dự án nạo vét là việc xây dựng khu chậm lũ đa năng. Địa điểm công trường ở gần ga Shin-Yokohama của tàu cao tốc Shinkansen, nhưng tại thời điểm lập kế hoạch dự án, ở đây bị bao phủ bởi các cánh đồng lúa và bị hạn chế phát triển do thuộc khu vực kiểm soát đô thị hóa. Để đảm bảo chức năng trữ lũ với việc xây dựng thành lưu vực chậm lũ, năm 1984, chính phủ đã khởi công dự án (sau đó có sự hợp tác với thành phố Yokohama) và hoàn thành công trình với tổng dung tích chứa là 3,9 triệu m3 để đưa vào vận hành năm 2003.

So sánh lượng mưa và số nhà bị ngập trước và sau khi thực hiện các công trình cải tạo sông và các biện pháp kiểm soát lũ toàn diện cho thấy rằng với lượng mưa tương tự, thiệt hại lũ lụt đã giảm đáng kể ví dụ so sánh trận lũ năm 1958 và 1966 trước khi các biện pháp được thực hiện với cơn bão số 18 năm 2014 và cơn bão Hagibis năm 2019.

Trong cơn bão Hagibis năm 2019, các hồ điều tiết trong lưu vực đã tích trữ được khoảng 2,79 triệu m3 (tương đương 90% tổng dung tích chứa tại thời điểm đó). Khoảng 940.000 m3 cũng được trữ tại khu chậm lũ đa năng (chiếm khoảng một phần tư tổng dung lượng lưu trữ). Các môphỏng tính toán rằng nếu không có các biện pháp này, mực nước sông sẽ cao hơn 0,7 m tại điểm hạ lưu, và có nguy cơ ngập lụt.

Sự thành công của lưu vực sông Tsurumi có thể là nhờ một số lý do.

Đầu tiên là “bối cảnh” và “cảm giác khủng hoảng” với quá trình đô thị hóa đang diễn ra và những tác động tiêu cực của quá trình đô thị hóa bắt đầu gây xuất hiện tình trạng ngập lụt thường xuyên. Cũng cần lưu ý rằng quá trình đô thị hóa "đang diễn ra" chứ không phải "đã hoànthành", và nếu nó đã hoàn thành, thì có thể lưu vực sẽ không còn bất kỳ khoảng trống nào để thực hiện các biện pháp ứng phó. Như đã đề cập ở trên, lũ xảy ra vào thời điểm nghiên cứu các biện pháp ứng phó bắt đầu trở thành một động lực thúc đẩy cho công tác nghiên cứu. Ngoài ra, cũng như đã đề cập ở trên, tình trạng thiếu cân bằng giữa thượng nguồn và hạ nguồn trong phát triển sông cũng góp phần gây ra cảm giác khủng hoảng.

Thứ hai là "sự nhiệt tình và đối thoại ngoan cường của các quan chức phụ trách" dựa trên cảm giác khủng hoảng này. Đặc biệt, 'Ủy ban phòng chống thảm họa nước lưu vực sông Tsurumi', đóng vai trò là diễn đàn thảo luận, đã được thành lập sau khi các quan chức chính phủ đến thành phố Yokohama và các thành phố khác và nhiệt tình yêu cầu họ tham gia. Ở đây, mối quan hệ chặt chẽ và bền vững này giữa chính quyền trung ương và địa phương và các bên liên quan đóng một vai trò quan trọng. Nhờ sự tham gia và dẫn dắt của các học giả, các buổi thảo luận tại các cuộc họp của ủy ban đã được diễn ra suôn sẻ. 

Thứ ba, “hệ thống quy định, văn bản pháp luật” đã hỗ trợ tăng cường cho các thảo luận và phương án thực hiện. Cho dù các cuộc thảo luận và phương án bắt đầu sôi nổi đến đâu, nhưng nếu chúng không được thực thi hoặc nếu thay người phụ trách, sự nhiệt tình sẽ giảm và các sáng kiến có thể bị dừng lại. Với trường hợp của sông Tsurumi, sau khi bắt đầu, các quy định, văn bản pháp luật và kế hoạch bổ sung dựa trên các phương án này đã được đẩy mạnh hơn với các biện pháp chắc chắn và ổn định như quy định ‘Sông áp dụng các biện pháp kiểm soát lũ lụt toàn diện' và ‘Kế hoạch cải tạo lưu vực sông’ dựa trên hệ thống này, ‘Luật về các biện pháp phòng chống thiệt hại do lũ đối với sông đô thị’ năm 2004 và ‘Kế hoạch cho các biện pháp khắc phục thiệt hại do lũ lụt ở lưu vực sông’. Thực tế là các cánh đồng lúa vẫn được duy trì ở vùng đất thấp dọc trung lưu là kết quả của việc phân định các vùng theo Luật quy hoạch đô thị. Và ngẫu nhiên, các động thái mở rộng các hệ thống này vẫn đang diễn ra, vào năm 2021, Luật về các biện pháp chống lũ lụt đối với sông đô thị và Luật quy hoạch đô thị đã được sửa đổi cung cấp các cơ chế mới nhằm hạn chế hơn nữa sự phát triển của các khu vực trũng thấp ven sông.

Cuối cùng, cũng cần chỉ ra rằng “các công trình cải tạo quy mô lớn (của chính quyền trung ương v.v.)” đã tạo được lòng tin của người dân và các địa phương trong lưu vực sông. Đặc biệt, việc nạo vét quy mô lớn là công việc khó khăn về mặt kỹ thuật, khi được thực hiện nó đã cải thiện đáng kể mức độ an toàn của sông,

Phù hợp với những điểm nêu trên, dưới đây là các khuyến nghị quan trọng trong xem xét và phát triển phương án tại các lưu vực sông còn đang nhức nhối với quá trình đô thi hóa.

Thứ nhất, cần áp dụng biện pháp kiểm soát dòng chảy và hạn chế thiệt hại lan rộng trước quá trình đô thị hóa (hoặc ít nhất là trước khi quá trình này hoàn thành). Một điều quan trọng nữa là lưu tâm đến việc cân bằng giữa thượng nguồn và hạ nguồn và nghĩ đến quy mô toàn lưu vực.

Thứ hai, cần tiếp tục phối hợp, thảo luận và đối thoại thẳng thắn, chân thực bỏ qua ranh giới của chính quyền trung ương và địa phương. Trong quá trình này, điều quan trọng là phải giải thích một cách đơn giản để mọi người hiểu rằng đô thị hóa có thể gây ra thiệt hại về lũ lụt, cũng như khuyến khích thảo luận nhiều hơn giữa những người phụ trách các vấn đề có ảnh hưởng đến kiểm soát lũ. Rất hữu ích khi có các học giả đứng ra dẫn dắt cho các thảo luận này.

Điều quan trọng nữa là phải có các hệ thống văn bản pháp luật hỗ trợ các cuộc thảo luận và đối thoại như vậy. Các văn bản, quy định để hạn chế tình trạng phát triển quá mức và hướng dẫn sử dụng đất cần được chuẩn bị sao cho phù hợp.Tất nhiên, một điều quan trọng nữa là có các công trình cải tạo của chính phủ v.v. để cải thiện mức độ an toàn và giành được sự tin tưởng của người dân và các địa phương trong lưu vực.

Cuối cùng, cần nhấn mạnh tầm quan trọng của việc chỉ rõ 'tác động' của các biện pháp này đến người dân. Cần phải cho thấy kết quả khi áp dụng các biện pháp là mức độ an toàn đã được cải thiện như thế nào, để mọi người có thể cảm nhận được tác động khi có các biện pháp đó. Sự quan tâm của người dân đối với các biện pháp kiểm soát lũ tăng lên ngay sau trận thiên tai và với cách tận dụng thời điểm này để truyền thông, chúng ta có thể hiện thực hóa nhiều hơn nữa hiệu quả, tầm quan trọng của các biện pháp đó này.  

 

(Nguồn tin: website Ban Chỉ đạo Quốc gia về Phòng, chống thiên tai)